糾結(jié)于品種細(xì)節(jié)、不相信“理性經(jīng)濟(jì)人”的自我修復(fù)功能、對差價(jià)補(bǔ)貼額度底氣不足、擔(dān)心新政策實(shí)施會(huì)令臨儲(chǔ)政策負(fù)面效應(yīng)擴(kuò)大？
政策具有里程碑式的意義
目標(biāo)價(jià)格釋義
目標(biāo)價(jià)格政策是在市場形成農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的基礎(chǔ)上，通過差價(jià)補(bǔ)貼保護(hù)生產(chǎn)者利益的一項(xiàng)農(nóng)業(yè)支持政策。
實(shí)行棉花目標(biāo)價(jià)格政策后，取消臨時(shí)收儲(chǔ)政策，生產(chǎn)者按市場價(jià)格出售棉花。當(dāng)市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，國家根據(jù)目標(biāo)價(jià)格與市場價(jià)格的差價(jià)和種植面積、產(chǎn)量、銷量等因素，對試點(diǎn)地區(qū)生產(chǎn)者給予補(bǔ)貼，而當(dāng)市場價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，國家不發(fā)放補(bǔ)貼。
具體補(bǔ)貼發(fā)放辦法由試點(diǎn)地區(qū)制定，并向社會(huì)公布。目標(biāo)價(jià)格按照生產(chǎn)成本加基本收益確定。
2014年4月初，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布2014年棉花目標(biāo)價(jià)格，每噸為19800元。
通過以上表述，目標(biāo)價(jià)格政策試點(diǎn)推出的最基本、最關(guān)鍵原則是要進(jìn)行市場化。而市場化的設(shè)計(jì)，主要涵蓋了三個(gè)變量約束條件，即目標(biāo)價(jià)格、市場價(jià)格和差價(jià)補(bǔ)貼。其中，目標(biāo)價(jià)格為固定量，市場價(jià)格、補(bǔ)貼金額為相互制約的變量因素。
目標(biāo)價(jià)格政策利于我國第一產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展
從小處著眼，連續(xù)實(shí)行3年的棉花臨儲(chǔ)政策弊大于利，難以為繼。2011年以來，國家實(shí)行的棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策，對穩(wěn)定國內(nèi)棉花生產(chǎn)、保護(hù)農(nóng)民利益發(fā)揮了重要作用，但隨著國際市場價(jià)格的持續(xù)走低，棉花進(jìn)口成本大幅低于臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格的矛盾日益突出，國家財(cái)政壓力不斷增強(qiáng)，滋生關(guān)聯(lián)利益方尋租行為，下游產(chǎn)業(yè)遭遇高原料成本制約，國際競爭能力急劇弱化，市場主體性活力銳減，市場機(jī)制凸顯倒退，整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展陷入前所未有的困境?；诖耍贡茋冶仨氃谛碌氖袌鲂蝿菹?，探討市場化的棉花調(diào)控政策。
從大處著眼，目標(biāo)價(jià)格政策為整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格等市場化政策改革“打前站”。目前，包括棉花在內(nèi)，國家在白糖、大豆，菜籽以及糧食上都實(shí)行了敞開臨儲(chǔ)、最低收購保護(hù)價(jià)等儲(chǔ)備政策。連續(xù)幾年，國內(nèi)價(jià)格高于國際價(jià)格，國儲(chǔ)壓力不斷增強(qiáng)，市場化元素弱化，國家大量財(cái)政資金被占用，相對的是，通過國際商業(yè)貿(mào)易，大量補(bǔ)貼資金由國際農(nóng)產(chǎn)品種植者以及國際下游企業(yè)攫取，收儲(chǔ)政策的負(fù)面影響開始顯現(xiàn)。
棉花目標(biāo)價(jià)格政策作為試點(diǎn)，順利推出的話，不僅對棉花一個(gè)品種，對于其他的經(jīng)濟(jì)作物，甚至糧食作物，都具有里程碑式的意義。因此，這“第一炮”必須打響，絕不能稀里糊涂地推出。如達(dá)不到形成市場化定價(jià)的政策本意，會(huì)帶來嚴(yán)重后果，到最后甚至不排除會(huì)陷入否定目標(biāo)價(jià)格政策本身的尷尬境地。
因此，消除各種利益集團(tuán)的阻力，摒棄具體品種的細(xì)枝末節(jié)，完全按照市場化思路，推出棉花目標(biāo)價(jià)格改革政策，并試點(diǎn)成功，最終總結(jié)出一套固定的模式(或機(jī)制、范本)，對我國整個(gè)第一產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，具有十分重要的意義。
制約細(xì)則出臺(tái)的因素分析
政策制定的高度不夠，糾結(jié)于品種細(xì)節(jié)
對于此次的棉花目標(biāo)價(jià)格政策，決策者應(yīng)該高屋建瓴，從整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品，甚至從農(nóng)業(yè)穩(wěn)定戰(zhàn)略的高度去考慮，不應(yīng)過分糾纏于品種細(xì)節(jié)。
事實(shí)上，所有品種都有特殊性，最關(guān)鍵的是要把共性的東西，包括核心要素、監(jiān)管制度、法律制度(懲罰成本)設(shè)計(jì)好，維護(hù)其權(quán)威性，并嚴(yán)格按照三公原則進(jìn)行公示。而具體的細(xì)節(jié)交由相對獨(dú)立方去制定發(fā)布，接受社會(huì)監(jiān)督。最終，總結(jié)模式經(jīng)驗(yàn)，并逐步完善推廣。
不相信市場主體“經(jīng)濟(jì)人”的自我修復(fù)功能
目前，我國已形成了較為完善的市場經(jīng)濟(jì)體制。雖然口頭上強(qiáng)調(diào)市場作用、尊重市場主體，但一到具體的政策，決策層總是擔(dān)心市場參與者聯(lián)合勾結(jié)，進(jìn)而對市場主體，也即是“理性經(jīng)濟(jì)人”的自我修復(fù)功能心生懷疑，導(dǎo)致經(jīng)常大包大攬，事無巨細(xì)，到最后深陷細(xì)節(jié)之中，忘記了制定政策最大的初衷(市場化)。
事實(shí)上，此次目標(biāo)價(jià)格政策制定，決策層最擔(dān)心的也是棉農(nóng)和軋花廠聯(lián)合欺騙，獲取財(cái)政補(bǔ)貼資金。仔細(xì)分析，棉農(nóng)和軋花廠聯(lián)合，瞞報(bào)低價(jià)，無疑將壓低國際、國內(nèi)市場價(jià)格。我國的下游紡織產(chǎn)業(yè)反而會(huì)從中受益。這對國家而言，未嘗不是好事，畢竟產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)上下游都是自己的“孩子”。不過，長期而言，軋花廠顯然會(huì)從較低的皮棉銷售價(jià)格中受損。
新疆南北疆面積廣袤，棉農(nóng)與軋花廠很難聯(lián)合，形成合力。同時(shí)，設(shè)置較長的樣本時(shí)間周期，按照平均價(jià)格來給予補(bǔ)貼，對于棉農(nóng)而言，賣得再低，也只能拿平均價(jià)的補(bǔ)貼。因此，與其冒著違法風(fēng)險(xiǎn)，還不如選擇對自己最有利的行為——完全按照市場規(guī)則走。另外，上述情況，由于有了監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制和法律法規(guī)的懲罰成本，市場參與方也不會(huì)鋌而走險(xiǎn)。
對三大變量的差價(jià)補(bǔ)貼額度底氣不足
處于對“理性經(jīng)紀(jì)人”的擔(dān)心，政策會(huì)有意無意地設(shè)定一個(gè)最高補(bǔ)貼限度。我們在前文提到，目標(biāo)價(jià)格政策中有三個(gè)可變因素，一般情況下，目標(biāo)價(jià)格會(huì)提前固定，如果把差價(jià)補(bǔ)貼金額也固定，自然變量中的“市場價(jià)格”也會(huì)固定下來，那么就不存在真正的市場化價(jià)格了。最終必然導(dǎo)致政策從一個(gè)死胡同鉆進(jìn)另一個(gè)死胡同。其實(shí)我們簡單地用"Z=X+Y"公式分析，不論X、Y，還是Z，只要兩個(gè)確定，第三個(gè)變量自然就確定了。
政府對農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格的支持、直接支付以及其他形式的保護(hù)，如對糧食等農(nóng)產(chǎn)品提供的價(jià)格、出口或其他形式的補(bǔ)貼，通常會(huì)對產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場造成直接明顯的扭曲性影響，這一般被稱為“黃箱政策”，WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議不贊同“黃箱政策”。我國已加入了WTO，“黃箱政策”受到限制。對于新疆地方軋花廠，尤其是兵團(tuán)而言，簡單地對補(bǔ)貼額度設(shè)限，將給籽棉加工成皮棉的銷售自動(dòng)設(shè)置了對應(yīng)的銷售價(jià)格，否則低于這個(gè)價(jià)格銷售，虧損將不可避免。因此，兵團(tuán)作為經(jīng)營特殊主體，國家的確需要想辦法通過其他途徑進(jìn)行補(bǔ)償。
擔(dān)心新政策實(shí)施會(huì)令臨儲(chǔ)政策的負(fù)面效應(yīng)擴(kuò)大
從國家層面來講，最應(yīng)該做的是暫時(shí)將目前1300多萬噸國儲(chǔ)棉的持倉成本與損失擱置一邊，摒棄“持倉成本”的概念，單純圍繞棉花政策市場化、行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展設(shè)計(jì)政策。這個(gè)持倉成本乍聽數(shù)目不小，但和能夠換來我國棉花產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展相比，就算損失一些，也會(huì)是值得的。我們的建議是，在制定出臺(tái)這個(gè)政策時(shí)，決策層必須學(xué)會(huì)算大賬，而不能固守原來的老思想，被小賬困擾，跳不出這個(gè)怪圈。
新疆地方軋花廠，或者說兵團(tuán)，作為特殊地域與體制下的企業(yè)，重要性有目共睹。但從中國長遠(yuǎn)發(fā)展看，依靠體制或者政策，躺在國家懷抱里去掙錢變得日益困難，他們也應(yīng)該接受市場化的現(xiàn)實(shí)。國家可以通過特殊補(bǔ)貼、每年賬務(wù)核銷等方式來進(jìn)行過渡性的政策支持。這也是完全可以實(shí)現(xiàn)的。
另外，政策制定的參與方，包括中儲(chǔ)棉、交易市場等，同樣是利益相關(guān)方，在建言政策時(shí)，一定要站在國家整體利益角度，站在保護(hù)種植者的角度，站在棉花產(chǎn)業(yè)鏈持續(xù)健康發(fā)展的角度，否則市場化進(jìn)程舉步維艱。
當(dāng)前環(huán)境下的六大建議
市場價(jià)格、補(bǔ)貼額度完全由市場決定
在政策制定的原則性上，務(wù)必給市場明確信號(hào)：目標(biāo)價(jià)格固定，種植成本加基本收益每年要通過不同渠道，進(jìn)行綜合客觀的動(dòng)態(tài)評定，補(bǔ)貼額度則隨收購公示期間的市場價(jià)格而定。
若提前固定了補(bǔ)貼額度，相當(dāng)于市場價(jià)格也基本確定，政策最大的初衷——發(fā)揮市場在棉花定價(jià)和資源配置中的決定性作用將成為空談，勢必再次陷入政策調(diào)控的死胡同之中。
按照三公原則公示核心指標(biāo)
目標(biāo)價(jià)格指的是皮棉價(jià)格，從籽棉收購價(jià)格到皮棉價(jià)格，涉及的重要參數(shù)指標(biāo)、時(shí)間選取周期等，必須科學(xué)合理且唯一，確定其權(quán)威性，并進(jìn)行行業(yè)公示，接受各方監(jiān)督。
具體來看，比如衣分率統(tǒng)一設(shè)定為40%，損耗為2%，加工費(fèi)為1000元/噸，這些指標(biāo)由于加工主體與采摘方式不同，存在一定差異，但出臺(tái)的公示一定是基于平均水平的考慮。另外，要強(qiáng)調(diào)執(zhí)行操作的簡單化，不要有太多的指標(biāo)等級差，避免籽棉價(jià)格到皮棉價(jià)格折算過程中存在的虛假現(xiàn)象。
另外，市場價(jià)格的公示與取樣周期，不應(yīng)該簡單地局限在10—12月，可以考慮延長時(shí)間，從當(dāng)年10月到第二年3月，用6個(gè)月時(shí)間來選取更多指標(biāo)樣本，使平均價(jià)更合理，讓棉農(nóng)有更多的銷售時(shí)間，避免棉農(nóng)和軋花廠之間由于勢力懸殊造成的短期操縱情況。
還有，一定要直接將補(bǔ)貼資金發(fā)到棉農(nóng)手中，不能由任何的中間環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)交，最大程度保障補(bǔ)貼款切實(shí)發(fā)放到位，保護(hù)棉農(nóng)利益，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼最大的初衷。
做好監(jiān)督監(jiān)察工作
第一，高規(guī)格成立巡視組，監(jiān)察收購環(huán)節(jié)和數(shù)據(jù)取樣環(huán)節(jié)。
國家層面成立聯(lián)合工作小組，加強(qiáng)對“籽棉交售、軋花廠收購加工、倉庫倉儲(chǔ)、公證檢驗(yàn)”等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。并對面積、產(chǎn)量數(shù)據(jù)的取樣和報(bào)送，以及核算的公正性、客觀性進(jìn)行審查，嚴(yán)厲打擊利益關(guān)聯(lián)及輸送、騙取國家財(cái)政資金的行為。
該工作小組必須被賦予較高的權(quán)力與地位，服務(wù)于將來的我國農(nóng)產(chǎn)品政策市場化改革試點(diǎn)。
第二，制定相關(guān)法律法規(guī)，提高懲罰成本。
除了監(jiān)督監(jiān)察外，必須從維護(hù)我國整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)政策市場化調(diào)整的角度出發(fā)，制定相關(guān)的法律法規(guī)，提高懲罰成本，對出現(xiàn)的不良行為，通過法律的手段，進(jìn)行相關(guān)的經(jīng)濟(jì)及刑事追責(zé)。
細(xì)則由相關(guān)試點(diǎn)品種、相關(guān)試點(diǎn)地區(qū)協(xié)助制定
目標(biāo)價(jià)格政策的具體實(shí)施辦法，可交由試點(diǎn)品種的試點(diǎn)地區(qū)來制定。
試點(diǎn)地區(qū)在制定過程中，必須嚴(yán)格遵循且維護(hù)中央的權(quán)威性，從中央政府角度出發(fā)，不能受任何利益集團(tuán)的干擾。
提供配套的市場化工具平臺(tái)，實(shí)施好政策改革
在利用目標(biāo)價(jià)格政策保護(hù)最上端種植者利益的同時(shí)，還要通過大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場，發(fā)展規(guī)?；拿藁ǚN植專業(yè)戶、合作社及農(nóng)場，認(rèn)真培育好農(nóng)產(chǎn)品(棉花)期貨及期權(quán)市場交易平臺(tái)，鼓勵(lì)市場主體主動(dòng)利用這些市場手段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力，達(dá)到政策最好的實(shí)施效果。
拋儲(chǔ)政策進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)化、可預(yù)期化
對于國家目前儲(chǔ)備庫的千萬噸資源，在實(shí)施目標(biāo)價(jià)格政策過程中，還要發(fā)揮好對市場供需的調(diào)節(jié)作用，盡量制定出市場可預(yù)期的、與棉花資源階段性供需關(guān)聯(lián)的棉花政策，打破簡單的企業(yè)呼吁——部門臨時(shí)召開會(huì)議——一事一議的拋儲(chǔ)政策，給市場各方一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期與參考。
例如，在棉花年度實(shí)施目標(biāo)價(jià)格政策期間，國家可根據(jù)皮棉市場現(xiàn)貨價(jià)格(通過跟蹤CNCOTTON或CCINDEX價(jià)格指數(shù))高出公示期間平均籽棉收購成本的幅度以及連續(xù)天數(shù)，自動(dòng)啟動(dòng)拋儲(chǔ)的熔斷機(jī)制。給予貿(mào)易商、下游紡織消費(fèi)企業(yè)等產(chǎn)業(yè)鏈各方穩(wěn)定的預(yù)期。
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