拜登氣候能源政策目標(biāo)在美國(guó)國(guó)內(nèi)勝算幾何？

隨著1月11日拜登完成內(nèi)閣全部提名，包括商務(wù)部長(zhǎng)吉娜·雷蒙多、內(nèi)政部長(zhǎng)德布·哈蘭、能源部長(zhǎng)珍妮弗·格蘭霍姆、環(huán)保署署長(zhǎng)邁克爾·里根、白宮氣候變化辦公室主任吉娜·麥卡錫和總統(tǒng)氣候變化事務(wù)特使約翰·克里在內(nèi)的氣候變化團(tuán)隊(duì)核心成員全部出爐。

 

拜登的氣候和能源政策目標(biāo)越來(lái)越清晰，在2050年實(shí)現(xiàn)“碳中和”是其長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，由傳統(tǒng)能源獨(dú)立向清潔能源獨(dú)立是其戰(zhàn)略路徑。這種政策目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)，成為普遍關(guān)心的問(wèn)題。

 

 

拜登及其氣候變化團(tuán)隊(duì)核心成員是氣候治理的“狂熱分子”，在其政治生涯中都從未繞開(kāi)過(guò)氣候變化的議題，競(jìng)選期間也多次強(qiáng)調(diào)支持清潔能源革命并做出了多項(xiàng)承諾。拜登政府將延續(xù)民主黨氣候和能源政策的一貫立場(chǎng)，旗幟鮮明地支持清潔能源。除了承諾在上任第一天將立即宣布重新加入《巴黎協(xié)定》之外，公布美國(guó)2050年“凈零排放”可能是其近期最大的動(dòng)作。這意味著，美國(guó)能源戰(zhàn)略將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，即將由“傳統(tǒng)能源獨(dú)立”邁向“清潔能源獨(dú)立”。

 

實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立是美國(guó)國(guó)家安全的基本國(guó)策，通過(guò)數(shù)屆總統(tǒng)對(duì)化石能源自給的不懈努力，美國(guó)最終通過(guò)“頁(yè)巖革命”實(shí)現(xiàn)了油氣的凈出口。自20年前小布什時(shí)期至今，美國(guó)的石油年產(chǎn)量由3億噸提高至7億噸，天然氣年產(chǎn)量也由5000億方提高至9300億方。拜登上臺(tái)，將是美國(guó)由傳統(tǒng)化石能源獨(dú)立向清潔能源獨(dú)立轉(zhuǎn)變的原點(diǎn)。如果其計(jì)劃順利實(shí)施，美國(guó)將成為世界清潔能源的領(lǐng)導(dǎo)者和最大的清潔能源出口國(guó)。

 

在美國(guó)國(guó)內(nèi)，拜登實(shí)施“清潔能源獨(dú)立”勢(shì)必要雙管齊下。首先是收緊傳統(tǒng)化石能源，可預(yù)見(jiàn)的具體措施主要包括：恢復(fù)被特朗普叫停的第二階段燃油標(biāo)準(zhǔn)（CAFE2），將新車(chē)燃油效率提高一倍到54.5英里/加侖(4.6升/100公里)；終止加拿大到美國(guó)的KeystoneXL輸油管道的運(yùn)營(yíng)許可；停止頒發(fā)聯(lián)邦土地和水域的油氣勘探許可證；恢復(fù)環(huán)保署和內(nèi)政部的規(guī)定，規(guī)范壓裂廢水處理，限制甲烷排放；暫停發(fā)放新的天然氣出口許可等。

 

在清潔能源方面，拜登計(jì)劃將投入兩萬(wàn)億美元以應(yīng)對(duì)氣候變化，主要用于清潔能源和低碳減排研發(fā)、新能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。在交通領(lǐng)域，完善國(guó)內(nèi)汽車(chē)供應(yīng)鏈和汽車(chē)基礎(chǔ)設(shè)施，推行城市零碳交通，推動(dòng)鐵路系統(tǒng)電氣化，掀起“第二次鐵路革命”，啟動(dòng)美國(guó)清潔能源汽車(chē)提案和電動(dòng)汽車(chē)基礎(chǔ)設(shè)施培訓(xùn)計(jì)劃（EVITP），2030年前部署超過(guò)50萬(wàn)個(gè)新的公共充電站，300萬(wàn)臺(tái)清潔能源汽車(chē)；在建筑領(lǐng)域，4年內(nèi)對(duì)400萬(wàn)棟建筑實(shí)現(xiàn)節(jié)能升級(jí)、推動(dòng)建設(shè)150萬(wàn)套節(jié)能住宅和公共住房，推行全國(guó)建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，2030年前達(dá)到所有新建筑零碳排放和2035年建筑碳足跡減少一半；在電力領(lǐng)域，引入電廠(chǎng)碳捕獲改造，增加小堆核電站，發(fā)展新一代數(shù)字化可再生電力的電網(wǎng)傳輸和配電技術(shù)，2030年海上風(fēng)能增加一倍、安裝5億塊光伏組件、6萬(wàn)臺(tái)風(fēng)力渦輪，2035年實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)碳中和。同時(shí)，為了2050年前達(dá)成100%清潔能源經(jīng)濟(jì)和溫室氣體凈零排放，拜登政府?dāng)M加大清潔能源創(chuàng)新，成立跨機(jī)構(gòu)的“低碳高級(jí)研究計(jì)劃局”（ARPA-C），大力推動(dòng)包括儲(chǔ)能、綠氫、核能、CCS等前沿技術(shù)研發(fā)，努力降低低碳成本。

 

盡管近20年來(lái)美國(guó)能源消費(fèi)總量增長(zhǎng)不大、相對(duì)穩(wěn)定在20億-21.5億噸油當(dāng)量，美國(guó)的能源碳排放目前只有不到50億噸，比2005年峰值低了15%，但是要想實(shí)現(xiàn)2050凈零排放，任務(wù)還十分艱巨。由于以下原因，可以判斷拜登氣候能源政策實(shí)施尚有不少難度。

 

一是能源轉(zhuǎn)型任務(wù)很重

 

鑒于能源供應(yīng)和需求必須在2050年前取得實(shí)質(zhì)性結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)碳中和并不容易。從電力結(jié)構(gòu)來(lái)看，美國(guó)2019年化石燃料占總發(fā)電量的63％。其中，天然氣是美國(guó)最大的能源，占發(fā)電量的39％；其次是煤炭，占24％。雖然燃煤發(fā)電正在下降，天然氣在發(fā)電中越來(lái)越具有競(jìng)爭(zhēng)力，但是，美國(guó)電力行業(yè)在未來(lái)15年實(shí)現(xiàn)凈零排放并不容易。從美國(guó)2019年化石燃料的一次能源占比來(lái)看，合計(jì)高達(dá)83％。石油占比39％，天然氣占比32%，煤炭占比12％。鑒于石油作為運(yùn)輸燃料具有競(jìng)爭(zhēng)力和便利性，考慮到美國(guó)幅員遼闊，大幅降低石油份額并不容易；由于頁(yè)巖氣革命帶來(lái)的豐富供應(yīng)，天然氣已經(jīng)具有價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力，井將長(zhǎng)期保持競(jìng)爭(zhēng)力。因此，美國(guó)一次能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥稍偕茉礊橹鞑⒎且资?。可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，傳統(tǒng)化石能源仍是美國(guó)最重要的一次能源。從各種表態(tài)來(lái)看，拜登對(duì)傳統(tǒng)能源的政策尚比較模糊。既要推動(dòng)低碳清潔能源發(fā)展，又要照顧石油集團(tuán)利益，最好的選擇可能是不輕易表態(tài)或降低反化石能源的調(diào)門(mén)。

 

二是“氣候變化”并非新政府政策第一優(yōu)先

 

目前美國(guó)的當(dāng)務(wù)之急是，新冠肺炎防控、經(jīng)濟(jì)重建和醫(yī)療改革。氣候變化對(duì)策不太可能成為真正的重中之重。最可能的選擇是效仿歐盟，將清潔能源投資定義為“綠色復(fù)蘇計(jì)劃”之一，將之作為疫后經(jīng)濟(jì)重建的重要內(nèi)容，同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)重建和推動(dòng)減排。

 

然而，這種選擇是否會(huì)被廣泛接受，還存在很大不確定。下一屆美國(guó)政府將在多大程度上為氣候變化對(duì)策調(diào)動(dòng)政策資源，或者將氣候措施置于何種優(yōu)先地位，將引起人們的極大關(guān)注。

 

三是兩黨政治互對(duì)削弱政策執(zhí)行力

 

在任何國(guó)家，政府要形成強(qiáng)有力的政策執(zhí)行力，就必須有足夠的政治資源和堅(jiān)實(shí)的公眾支持基礎(chǔ)。清潔能源發(fā)展需要強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)能力和政策支持。拜登也必須調(diào)動(dòng)一切因素實(shí)現(xiàn)脫碳，但顯然面臨各種政治挑戰(zhàn)。美國(guó)兩黨輪流執(zhí)政的體制決定了其實(shí)施結(jié)果不可能像競(jìng)選綱要所描繪的那樣美好。政策的不穩(wěn)定將決定清潔能源快速發(fā)展的不穩(wěn)定。

 

在總統(tǒng)選舉同時(shí)，國(guó)會(huì)和州長(zhǎng)也在選舉中，共和黨獲得了比預(yù)期更大的支持。其中，在州長(zhǎng)選舉中，共和黨增強(qiáng)了對(duì)抗實(shí)力；在眾議院，民主黨贏(yíng)得半數(shù)以上席位，但共和黨的差距在縮?。辉趨⒆h院100個(gè)席位中，1月5日佐治亞州決勝選舉中的2個(gè)席位全部被民主黨取得，從而形成兩黨50：50的局面。由于參議院由副總統(tǒng)擔(dān)任主席并享有關(guān)鍵一票，原則上民主黨獲得了對(duì)參議院的掌控。盡管民主黨人拜登在總統(tǒng)選舉中獲勝，贏(yíng)得了歷史上第一多選票（8100多萬(wàn)張），但共和黨人特朗普也獲得了7400萬(wàn)張以上的第二多選票。前所未有的票數(shù)，也以前所未有的程度展示了美國(guó)的撕裂。因此，拜登政府必須獲得部分共和黨人的“幫助”，并確保民主黨在實(shí)施關(guān)鍵政策方面的團(tuán)結(jié)，才能施展拳腳?？梢灶A(yù)見(jiàn)，拜登將跟奧巴馬和特朗普一樣，都難以與國(guó)會(huì)協(xié)調(diào)，不排除依賴(lài)“行政命令”處理各種問(wèn)題的可能。

 

四是民主黨內(nèi)部能否保持高度團(tuán)結(jié)

 

民主黨內(nèi)部，自總統(tǒng)選舉以來(lái)，核心環(huán)保主義者和保守派之間的對(duì)抗變得引人注目。例如，在“頁(yè)巖革命”的態(tài)度上，在民主黨提名總統(tǒng)候選人的過(guò)程中，伯尼·桑德斯參議員和其他左派或環(huán)保主義者就強(qiáng)烈呼吁禁止或限制油氣鉆井的水力壓裂技術(shù)。相比之下，盡管拜登是清潔能源的積極倡導(dǎo)者，但他并未“全面封殺”化石能源，而是承認(rèn)化石燃料在能源過(guò)渡中的作用，希望通過(guò)嚴(yán)格的限制政策來(lái)引導(dǎo)美國(guó)能源轉(zhuǎn)型。因此推斷，拜登政府的能源政策有可能更加中立化。這同時(shí)也意味著，拜登的氣候和能源政策在國(guó)內(nèi)可能大打折扣。